内江市

总而言之，行政解释在这里成为了一种与具体行政行为相分离的抽象行政行为。

[80] 朱宁宁：《全国人大常委会法工委相关部门研究起草备案审查工作规定 聚焦规范性文件备案审查关键问题》，《法制日报》2018年10月18日第10版。[2] 张维炜：《中国步入民法典时代——民法总则草案首次提交全国人大常委会会议审议》，《中国人大》2016年第13期，第23页。

如前所述，2018年修宪将全国人大的专门委员会之一法律委员会更名为宪法和法律委员会，改变了全国人大及其常委会有监督宪法实施的职权而无专门机构负责的局面。[110] 郑磊：《宪法审查的启动要件》，法律出版社2009年版。[42]在肯定宪法规范性的认识下，胡锦光教授对于宪法规范的构成要素（特别是制裁要素），宪法规范的特点以及如何通过宪法修改和宪法解释使得宪法规范适应社会实际等问题进行了研究，[43]大大深化了宪法学对宪法规范性的认识。[29]我国现行宪法起草时，王叔文教授就已经敏锐地捕捉到了这一命题，他在1981年发表的《论宪法的最高法律效力》一文中有这样的论述：应该首先肯定，宪法也是法律，它和其他法律一样，具有法律效力，即具有拘束力和强制力。[69]这些研究对于理解并推进我国正在形成中的合宪性审查机制，都是极有价值的。

柳建龙：《合宪性解释原则的本相与争论》，《清华法学》2011年第1期。在笔者看来，在既有的宪法教义学研究的进一步深化和精细化之外，宪法教义学的研究还需要拓展新的领域。在德国法上，第三人保护问题又突出体现于邻人诉讼和竞争权人诉讼中，但当事人并无法直接诉诸宪法基本权利获得保障，因此就需要论证，所涉及的客观法是否以及在多大范围内赋予了特别人以特别利益的保护。

我国行政审判自2017年明确采用保护规范理论，并将其作为判定原告资格的重要基准。我国行政诉讼法一直将保护公民、法人和其他组织的合法权益与监督行政机关依法行政作为诉讼功能并列，两者无分伯仲。[13] 反对国家的主观公权利提法的代表人物为奥托·迈耶, 而其观点也深刻影响了整整一个世纪的法律人。耶利内克对公民主观公权利的体系化概括，使主观公权利自此成为观察公法的全新线索，后世也赞誉其引发了公法哥白尼式的范式转变。

[29] 二、从保护规范基准到保护规范理论 布勒对于主观公权利的界定以及对其三大概念要素的归纳，在此后较长时间内都保持了连续性和一致性。进入专题： 保护规范理论 主观公权利 原告资格 。

[56]尽管布勒也曾模糊地指出，当客观法规范事实上有助于保障个人利益时，即可确认它本身也蕴含着这样的规范目的，[57]但阿斯曼却认为，这些规范不仅应在事实上，同样应在法律上包含保护个人利益的目的，如果只创设了纯粹事实上的利害相关人，并不能就此认为存在主观权利。其二，判断基准的提取。与私法权利一样，主观公权利在建构过程中同样面临三个问题：第一，客观法与主观权利之间的关系。[34] 参见注 (14) , 第287页。

这一基准的纳入不仅使我国行政诉讼原告资格的判定有了清晰的思考步骤，也使对原告权益的保障摆脱了诉讼法明确列举的桎梏，而转向对行政决定所涉及的客观法规范的保护意旨的解释。其二，有助于厘清我国行政诉讼整体定位。其次，法律权能要素源于对私法中将主观权利定义为意志能力的观点的吸收。[38]有观点甚至认为，这一要件已为保护规范要素所吸收，因为只要客观法规范具备私益保护指向（即保护规范），即可认为其赋予了个人意志力。

但在《基本法》颁布之后，因为第19条第4款对于个人权利所提供的完整的无漏洞的司法保护，法律权能也无需再在个案中进行特别的检验与说明。但有意思的是, 因为程序法和实体法的界分, 在私法领域, 这一要素反而受到排挤, 主观权利与司法救济之间的必然关联在私法中被渐次松绑。

[15]尽管后世为摆脱这一概念中所包含的威权因子，将臣民替换为更符合伦理的公民或是市民，[16]但这仅属于回应现实的标签更换，其核心内容并未被实质性修改。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。

[33] 参见注 (15) , 第89页。这种意志能力我们称之为个体的权利。[49]在这两类利益指向明显的规范之间，总会存在一个无法辨识清楚的、充满质疑的灰色地带，布勒建议，如果这项规范事实上对个人利益提供了保护，或者至少无法预见其他的可能，则可确认其本身即具有这样的目的，而这项客观规范也因此能够成为主观公权利的适宜基础。[100]但修改后的诸多判决仍旧习惯于将新法的利害关系限定为法律上的利害关系，[101]在立法意旨和现实操作之间显然还存在相当距离。参见注, 第96-97页;布勒明确地承认了主观公权利与诉讼权能 (Befugnis) 之间的关联, 认为主观公权利的确仅存在于针对国家的请求权能够通过某种结构化的救济方式存在之处。其一，概念范围的缩减与固化。

在2017年刘广明诉张家港市人民政府行政复议案中，法院首次以较长篇幅阐释保护规范理论，并将其作为判断利害关系的重要参考。很多学者将主观公权利危机的原因直接归咎于保护规范理论，认为其需要根本的方向性调整，[82]甚至还有人激烈主张，主观公权利应与保护规范彻底告别。

[66] 参见注 (65) , 第775页。[99] （一）保护规范的纳入与意义：2017年刘广明案再审行政裁定书评析 2014年《行政诉讼法》修改将作为原告资格判断基准的法律上的利害关系又扩张为利害关系。

[58] 第二，基本权利在新旧保护规范学理中同样扮演着不同的比重。在耶利内克看来，一切自由都是免受违法强制的自由，这类自由并非来自于限制性法律的设定，而是公民针对违法干预的一般性防御权，即来自于依法律行政原则对于国家违法干预的防御。

在刘广明案中，法院认为行政机关所适用的法律规范，主要要求其……从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面，判断某一项目是否应予审批、核准或备案。而引导法院在个案判断中，借由法律解释的技术和方法来功能性地划定权利和法律上的利益的边界，同样会驱使此前一向论证简略、说理匮乏的法院，通过不断的解释实践逐步累积，并最终型塑完成我国原告资格的裁判标准。对国家主观公权利的排除，一方面使公权利理论的指向更趋明确，另一方面也与现代宪法理论中国家拥有权力（权限）、而个人拥有权利的区别配置相互嵌合。[8]耶利内克认为，服从者的主观公法权利被客观法创设和保护，并被客观法实现，但这并不意味着，主观权利就是客观法的反射物，相反，主观公权利是国家对于个体作为国家成员的人格的认可，人格并非权利，而是一种身份、一种地位，[9]但在这种地位之上却附着了各种权利，其地位理论也依此逻辑推导而来。

保护规范理论强调国家的客观法义务与公民的主观公权利，强调将主观公权利诉诸客观法规范的个别利益保护指向，并最终将其转化为法解释问题。[64] 这种干预既包含经典的干预措施, 也包含现代的干预措施, 参见注 (55) , Rdnr.117.zu Art.19 abs.4GG. [65] 这就是德国司法实践中的相对人理论 (die Adressatentheorie)。

上述对规范利益指向的解释使法官特别倚重立法者意图，这种解释方法从本质而言仍旧属于旧保护规范的范畴。[2] 参见季萍与南通市国土资源局行政登记二审行政裁定书，（2017）苏06行终475号。

[44] 但将客观法的个人利益指向作为判定主观权利的核心基准，并非自始就获得普遍认同。受行政行为实际影响的并能够获得司法保障的权利包括：《行政诉讼法》中的人身权与财产权。

这些全新的请求权的产生以及对其主观公权利属性的确认，很多时候都并非法律规范改变的结果，而是规范解释规则改变的结果。[13]布勒在其有关主观公权利的经典概念中，将这种趋向彻底固化：主观公权利是臣民相对于国家所拥有的，以法律行为或是以保护个体利益为目标的强制性法律规范为基础的，向行政或国家提出要求，要求其为一定行为的法律地位。[96] 参见注 (48) , 第121页。布勒将主观公权利的判定回溯至客观法规范的利益指向，并以此为标准对客观法规范进行了界分：那些明显并非为保护个体利益的客观规则，例如国家机构规范，被当然地排除在主观公权利的依据之外。

（一）旧保护规范理论 在德国法中，布勒的理论被称为旧保护规范理论。[73] BVerfGE 15, 275 (281.f) . [74] 同注 (68) , 第178页。

尽管耶利内克通过地位理论着重刻画了公民的主观公权利，但他所塑造的公权利体系却是一种整体的主观公权利，这种公权利并非仅限于个人相对于国家的权利，同样也包含了国家的主观公权利（diesubjectiveoeffentlicheRechtdesStaates）。[58] 同注 (55) , Rndr.119, 128, 136.zu Art.19 Abs.4GG. [59] 参见注 (55) , Rndr.121.zu Art.19 Abs.4GG. [60] 同注 (55) , Rndr.124.zu Art.19 Abs.4GG. [61] Vgl.Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Muechen: Beck, 1986, S.313.ff. [62] 同注 (52) , 第589页。

五、开放性与不确定性：保护规范理论背后的矛盾 保护规范理论遭遇的上述责难与暴露出的显著问题引发人们思考：从德意志帝国时代诞生起至今，这一理论为何在遭遇无数批评后仍旧能够成功存续？除却学术思考和司法适用的惯性依赖外，保护规范理论在其发展过程中，尽管包含了各种含混不清的要素，却同样散发出强大的吸引力，[85]大部分的批评者在猛烈抨击这一理论的同时，又都主张建构一种经修正的具有全新内容的新保护规范，其目的仍旧是希望通过提高这一理论的实施可能[86]而使之维续。但联邦宪法法院在接下来的判决中却背离了上述方向，认为这一解释规则不适用于建筑法中有第三人参与的情形，[75]宪法推定的作用因此被大大相对化，并最终被放弃。